A História da Assistência Social no Brasil

HISTÓRICO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

A Assistência Social no Brasil tem sua origem histórica baseada na caridade, filantropia e na solidariedade religiosa.

Até a década de 40, essa corrente perdurou. Em 1947 foi criada a Legião Brasileira de Assistência – FLBA com o objetivo de atender as famílias dos pracinhas combatentes da 2ª Guerra Mundial. Inicialmente caracterizou-se por um atendimento materno-infantil. Posteriormente esta instituição foi crescendo e sua linha programática foi acompanhando as demandas do desenvolvimento econômico e social do país, bem como da população em estado de vulnerabilidade social.

A gestão pública da LBA foi centralizada com representação nos 26 Estados da Federação e do Distrito Federal. A linha programática se constituía de:

  • Assistência social
  • Assistência judiciária
  • Atendimento médico-social e materno-infantil
  • Distribuição de alimentos para gestantes, crianças e nutrizes
  • Assistências integrais a crianças, adolescentes e jovens (creches e abrigos)
  • Qualificação e iniciação profissional
  • Liberação de instrumentos de trabalho
  • Orientação advocatícia para a regularização e registro de entidades
  • Programas educacionais para o trabalho
  • Geração de renda
  • Projetos de desenvolvimento social local (serviços de microempresas – creches, cooperativas e outros)
  • Assistência ao idoso (asilos e centros de convivência)
  • Assistência à pessoa portadora de deficiência
  • Assistência ao desenvolvimento social e comunitário
  • Programa nacional de voluntariado.

Esta instituição adequava a sua linha programática aos ciclos de vida das populações mais vulneráveis, na ótica de promover o desenvolvimento social e comunitário. Estabeleceu ampla parceria com organizações não governamentais (cerca de 6.000), governos estaduais e municipais (cerca de 3.800 municípios), CNBB, APAEs, Pestallozzi, Caixa Econômica Federal e outros. Dispunha de um Programa Nacional de Voluntariado, com coordenação nos 26 Estados e no Distrito Federal, contando com aproximadamente 3.000 voluntários

Para melhor compreensão dos complexos desafios da política da assistência social e da estrutura dos órgãos gestores fazem necessário apresentar os seus antecedentes históricos a partir de 1985, que explicitarão a luta pela inclusão de dispositivos constitucionais de 1988 para a seguridade social e, posteriormente, o período de ajustamento da regulamentação da assistência social e sua implementação, como política pública, mudando o paradigma da ordem do favor para o direito social.

Antecedentes Históricos

Em 1985 temos como contexto um momento em que se exige do setor assistencial práticas inovadoras para demandas postas pela nova realidade nacional de transição democrática, em que um número crescente da população pedia respostas mais ágeis e efetivas de uma política assistencial. Desde então se discutiu mais intensamente o caminho para se formular uma política pública de assistência social através da inclusão de direitos sociais e, mais especificamente, do direito à seguridade social, e nela, a garantia à saúde, à assistência e previdência social na Constituição Federal.

A partir da luta de diversos grupos e movimentos sociais, como sindicatos, partidos políticos, trabalhadores da área, intelectuais, profissionais liberais, parcelas da igreja, organizações públicas e privadas entre outros, foi-se discutindo e construindo uma proposta de Lei Orgânica e de Política de Assistência Social em favor das pessoas em situação de vulnerabilidade e exclusão.

A Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 é o marco legal para a compreensão das transformações e redefinições do perfil histórico da assistência social no País, que a qualifica como política de seguridade social – art. 194 da Constituição Federal:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

I – universalidade da cobertura e do atendimento;

II -uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III -seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV -irredutibilidade do valor dos benefícios;

V – equidade na forma de participação no custeio;

VI -diversidade da base de financiamento;

VII – caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.

A Constituição Federal de 1988 dedica, no capítulo da seguridade social, uma seção específica para a Assistência Social, prevendo, inicialmente, em seu artigo 203, os destinatários deste segmento da ordem social. Já o artigo seguinte – 204, não somente indica a fonte primária dos recursos que custearão tais ações, mas, sobretudo as diretrizes a serem adotadas na política de assistência social. No que diz respeito às ações a serem desenvolvidas neste setor, dois princípios contidos, no artigo 204 da Constituição, são inovadores e de indiscutível importância para o seu completo êxito, ou seja, o que se refere à descentralização político-administrativa e o relativo à participação da sociedade brasileira na discussão dos temas afetos ao setor.

José Paulo Neto* (MPAS,1998) afirmou, durante sua palestra na II Conferência Nacional de Assistência Social que:

“Como componente da seguridade social, a assistência social é medida legal e legítima que visa oferecer segurança social aos cidadãos não cobertos (ou precariamente cobertos) pelo lado contributivo da seguridade social. A assistência social visa livrar esses cidadãos não só dos infortúnios do presente, mas também das incertezas do amanhã, protegendo-os das adversidades causadas por enfermidades, velhice, abandono, desemprego, desagregação familiar, exclusão social.” (Anais da II Conferência Nacional de Assistência Social – 1997)

A Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 trazia em suas disposições transitórias a definição de que a organização da seguridade social e dos planos de custeio e de benefícios seriam apresentados (pelo Poder Executivo) no prazo máximo de seis meses ao Congresso Nacional, que teria idêntico período para apreciá-los, ou seja, desde 5 de outubro de 1989, o país deveria ter dotado o conjunto de lei regulamentador da seguridade social, cuja implantação progressiva deveria ter acontecido até o prazo máximo de 5 de abril de 1991. Porém, até o prazo constitucional de 5 de abril de 1989, e logo depois desse prazo, o Poder Executivo não havia encaminhado ao Congresso propostas de lei da Assistência Social. Houve algumas tentativas de instituições como o IPEA e a UnB, além do MPAS de apresentarem uma proposta da LOAS. Contudo, nenhuma delas prosperou no sentido de induzir o Executivo a propor a regulamentação. Subsídios havia, a intenção é que faltou (Barbosa.1991:7).

Neste período, foram realizados vários eventos com o objetivo de colher subsídios para a formulação da lei orgânica. Em junho de 1989, o Legislativo toma a iniciativa de legislar sobre a matéria, apresentando o Projeto de Lei n.º 3099/89, de autoria do Deputado Raimundo Bezerra que, após emendas e dois turnos de votação, é aprovado pela Comissão Temática e aprovado pela Comissão de Finanças em 23 de maio de 1990 e, posteriormente, pelo Senado. Porém, em setembro do mesmo ano, através da mensagem n.º 672/85 ao Presidente do Senado, o Presidente da República, Fernando Collor, veta integralmente a Lei Orgânica da Assistência Social. Em 11 de abril de 1991, a matéria volta a ser colocada em pauta no legislativo por iniciativa do Dep. Geraldo Alckmim Filho e Reditário Cassol, que reapresentam, com pequenas mudanças, o projeto do Dep. Raimundo Bezerra, agora como Projeto de Lei.

Novo esforço foi empreendido, culminando com o 1º Seminário Nacional de Assistência Social, realizado em Brasília, em 1991, por iniciativa de diferentes entidades da categoria profissional. Daí surgiu a Comissão pela LOAS, cujos trabalhos resultaram no documento “Ponto de Vista que Defendemos”, que serviu de subsídio a um novo projeto de lei , o de n.º 3154, encampado pelo Deputado Eduardo Jorge e outros, tendo a Deputada Fátima Pelaes como relatora. Este projeto foi ameaçado por uma ação de inconstitucionalidade, por omissão, pelo Procurador Geral da República, Dr. Aristides Junqueira, pelo fato de ainda não se ter regulamentado a política de Assistência Social. O Executivo se posicionou somente em meados de abril de 1993, na gestão do Ministro de Bem-Estar Social, Jutahy Magalhães Júnior, articulado a um movimento representativo da sociedade civil. Nessa época, o Ministério do Bem-Estar Social em estreita parceria com a LBA, SESC e SESI promoveu encontros regionais em todo o país para a discussão da LOAS, tendo como base para a discussão o projeto n.º 3154. Participaram desses encontros representantes de organizações da sociedade civil, do Poder Legislativo, servidores e dirigentes da FLBA, integrantes da Comissão de Seguridade e Família da Câmara dos Deputados, representantes do Movimento pela Ética na Política, da Associação Brasileira de Organizações não-governamentais – ABONG e do Conselho Nacional de Segurança Alimentar. Esses encontros culminaram com a Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em junho de 1993.

O executivo produziu uma nova versão da LOAS, contrária à que vinha sendo negociada até o momento, que se referia a organização dos órgãos integrantes do sistema de assistência social. Com a pressão de entidades e especialistas na área, e tendo à frente a vereadora Aldaíza Sposati, a plenária presente à referida Conferência se posicionou e conseguiu reverter o processo, apoiando, por aclamação os principais pontos propostos no projeto n.º 3154. A lei foi discutida, artigo por artigo, e alguns ganhos foram conquistados. O Executivo submeteu o projeto de lei da LOAS ao Conselho Nacional de Seguridade Social. Este a aprovou apresentando várias sugestões como a redução do limite de idade do idoso amparado pelo projeto. Porém, o então Ministério do Bem-Estar Social, orientado pelo equipe econômica, justificou a manutenção da idade de 70 anos ou mais por motivo de dificuldades financeiras por que passa o país e, visando evitar repercussões de natureza também financeira, não reduziu os prazos de implantação dos benefícios previstos e nem ampliou o conceito de pobreza da referida lei. A proposta de projeto de lei da LOAS foi encaminhada pelo MBES em 13 de julho de 1993 para aprovação do Presidente Itamar Franco. Remetido ao Congresso e encaminhado à Comissão de Seguridade Social e Família, o projeto chegou às mãos da Deputada Fátima Pelaes e foi aprovado em setembro de 1993 pela Câmara e em novembro do mesmo ano pelo Senado.

Após a apresentação, discussão e negociação de vários projetos e emendas, a LOAS foi sancionada pelo Presidente Itamar Franco em 7 de dezembro de 1993 e publicada no Diário Oficial da União de 8 de dezembro de 1993, sem o consenso dos órgãos gestores quanto ao reordenamento ou extinção das instituições gestoras da Assistência Social no Brasil. A história da LOAS não termina com sua promulgação. Pelo contrário, a partir deste momento começa-se uma grande luta para a sua implementação. Percebe-se que as ambiguidades das questões conceituais não foram esgotadas antes da promulgação da Constituição Federal e durante o processo de discussão da LOAS. Isso contribuiu, em grande parte, para dificultar o processo de validação e legitimação da política de assistência social como política claramente definida e relacionada a outras políticas setoriais.

– A Regulamentação da LOAS como Garantia de Direitos Sociais

A LOAS inaugura uma nova era para a assistência social brasileira, consignando-se enquanto Política Pública. Ela propõe romper com uma longa tradição cultural e política. Considerando os níveis de desigualdade que o Brasil vem acumulando nessas últimas décadas, a LOAS foca suas diretrizes no atendimento aos cidadãos em situação de vulnerabilidade e pobreza. Sabe-se que problemas provenientes dessa exclusão social jamais poderão ser enfrentados por meio de um assistencialismo meramente complementar e emergencial.

A exposição de motivos da LOAS enfatiza que se levou em consideração, em sua elaboração, o comprometimento da assistência social com o estatuto da cidadania, entendendo-se que a assistência social somente será um direito social a medida que extrapolar os limites de sua ação convencional. Acrescenta-se que é com base nesta concepção, que a assistência social configura-se como um tipo particular de política social que assume duas formas: restritiva, voltada para os segmentos populacionais em situação de pobreza extrema; e ampla, que conflui para as demais políticas sociais, contribuindo para a extensão destas políticas aos mais necessitados e, portanto, para a modernização da assistência social.

A colocação da Assistência Social entre os direitos sociais de cidadania – “há uma assistência que é devida e o dever do estado em prestá-la”, implica na reversão da abordagem antes vigente na área, em que serviços e auxílios assistenciais eram oferecidos de forma paternalista, como dádivas ou benesses de forma descontínua e sem maiores preocupações com a qualidade, na medida da disponibilidade de recursos e dos interesses políticos dos governantes, ou de exercer o controle social sobre os grupos pobres e marginalizados, ou de obter legitimação e, principalmente apoio político-eleitoral. (Barbosa,1991:5)

A LOAS propõe a introdução de mudanças estruturais e conceituais na assistência social pública, transformando e criando, através dela, um novo cenário com novos atores e, seguramente, novas estratégias e práticas, além de novas relações interinstitucionais e com a sociedade

A Constituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS

A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, apresenta seis capítulos: O Capítulo I trata das Definições e dos Objetivos da assistência social, que são os mesmos previstos na Constituição Federal e referem-se basicamente à proteção, à família, à infância, à adolescência e à velhice, à habilitação e reabilitação da pessoa portadora de deficiência.

O Capítulo II trata dos Princípios e Diretrizes. Estabelece como princípios fundamentais a universalização, a dignidade e a autonomia. Como diretrizes essenciais, a LOAS prevê a descentralização, o comando único em cada esfera de governo e a participação da população na formulação das políticas e no controle das ações na área da assistência social. Fica clara, neste ponto, a primazia e a responsabilidade do Estado na condução da política de Assistência Social em cada esfera de governo.

O Capítulo III trata da Organização e da Gestão da Assistência Social. Define que as ações de assistência social deverão ser organizadas em sistema descentralizado e participativo, cabendo ao então Ministério do Bem-Estar Social a coordenação da Política Nacional de Assistência Social. Trata das normas gerais para o funcionamento das entidades e organizações de assistência social.

O Capítulo IV trata dos Benefícios, Serviços, Programas e Projetos de Assistência Social. Entre os benefícios, temos o de prestação continuada, que compreende um salário mínimo de benefício mensal ao portador de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

O Capitulo V trata da Questão do Financiamento da Assistência Social, que deverá contar com recursos da União, dos Estados e dos Municípios. Cabe ao órgão da administração federal, responsável pela política nacional de assistência social, gerir o fundo nacional da assistência social – FNAS, sob orientação e controle do CNAS

O Capítulo VI trata das Disposições Gerais e Transitórias, relacionadas diretamente com o reordenamento dos órgãos de assistência social em âmbito federal para a implantação da lei

A LOAS deixa claro que a Assistência Social é direito do cidadão e dever do Estado e que se trata de uma política de seguridade social não contributiva, que deve prover os mínimos sociais através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. 

Em 1993, foi aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social. 

Nesta data, a LBA estava presente em aproximadamente 4.000 municípios. Havia implantado uma estrutura matricial com linha programática e gerências regionais para implantar o sistema descentralizado e participativo da assistência social preconizado pela LOAS. De 1993 a 1994 a LBA desenvolveu, em parceria com a ENAP, um programa de capacitação de multiplicadores da LOAS, com a participação efetiva de 15 técnicos de cada Estado. A LBA mantinha aproximadamente 9.575 convênios com OGs e ONGs nas áreas de atenção à criança, ao adolescente, ao idoso, à pessoa portadora de deficiência, às famílias e geração de renda, além do exercício efetivo de 3.000 voluntários. Contava com a força de trabalho de aproximadamente 6.375 servidores com formação em: serviço social, medicina, psicologia, pedagogia, administração, direito, enfermagem, auxiliar de enfermagem, auxiliar social e outros.

Em 1995, o orçamento era da ordem de R$ 453.200.000,00 (quatrocentos e cinqüenta e três milhões e duzentos mil reais).

O CBIA, que atuava nas áreas de família, criança e adolescente dispunha de aproximadamente 1.800 servidores. Nesta época já estavam implementando o Estatuto da Criança e do Adolescente. Até 1994, a LBA atuou em parceria com o CNAS para a implementação da LOAS e com a Secretaria de Promoção Humana, Estados e Municípios para a construção da Política de Assistência Social e da Política Nacional do Idoso. Em 1º de janeiro de 1995 foi extinto o Ministério do Bem-Estar Social e as instituições acima citadas. Foi criada a Secretaria de Assistência Social vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social. Foram designados inventariantes para a LBA e para o CBIA.

A Secretaria de Assistência Social, ainda com baixo orçamento em 1995, passou a negociar com os Governadores de cada Estado uma fase de transição para a implementação da LOAS, e para o repasse dos serviços de ação continuada, garantindo que as mesmas não tivessem solução de continuidade.

Os Estados assumiram todos os serviços de ação continuada, a partir de 1996. Os prédios das Superintendências Estaduais da extinta LBA foram cedidos e/ou doados às Secretarias Estaduais de Assistência Social e/ou congêneres mediante convênios de cooperação técnica e financeira. Foi reservado um espaço para o funcionamento dos escritórios de representação da SAS/MPAS, variando de 15 a 36 servidores, de acordo com o número de municípios dos Estados e o número de convênios da LBA com os municípios e ONGs. Estabeleceu-se ainda um compromisso com os governadores, mediante um convênio de cooperação técnica e financeira que os espaços da das Superintendências Estaduais deveriam também abrigar os conselhos de direitos das áreas afins (assistência social, criança e adolescente, idoso e outros). Além deste fator efetivou-se também o compromisso de criar os instrumentos previstos na LOAS: Conselhos, Fundos e elaboração dos Planos de Assistência Social.

Os serviços operacionais de execução direta da LBA, tais como creches, centros de convivência, asilos, centros sociais, foram cedidos e/ou doados às prefeituras por intermédio de convênio de cooperação técnica e financeira, com a responsabilidade de não haver descontinuidade dos serviços e, paralelamente, a implementação da LOAS.

Esta Secretaria realizou ampla articulação com Estados e Municípios para estruturar o sistema descentralizado e participativo da assistência social. Negociou-se arduamente para colocar a assistência como política pública na agenda governamental. Organizaram fóruns e debates e houve a participação ativa de servidores nas conferências Estaduais e Municipais de Assistência Social, além de subsidiar e cooperar com o FONSEAS e com o CONGEMAS. Conseguiu ainda incorporar o orçamento da LBA e parte do CBIA, além de iniciar a implantação do benefício de prestação continuada de atenção ao idoso e da pessoa portadora de deficiência.

Em dezembro de 1998 foi aprovado, por unanimidade pelo CNAS, a Política Nacional de Assistência Social – PNAS e a primeira Norma Operacional Básica de Descentralização, construída em parceria com Estados, Municípios e referendada em reunião ampliada do CNAS, em Belém do Pará. A Assistência Social que até 1995, contava com, aproximadamente, 6.375 servidores, passou para 686, conservando, até abril de 1999, os escritórios de Representação Estadual. Os outros servidores foram redistribuídos para outros órgãos da Administração Pública Federal.

Com a atuação intensiva dos escritórios da SAS em parceria com CNAS, Estados e Municípios, foi possível criar e implantar 26 Conselhos e Fundos Estaduais de Assistência Social e do Distrito Federal e aproximadamente 3.200 Conselhos e Fundos Municipais de Assistência Social. Em 1999, foi criada a Secretaria de Estado de Assistência Social, que conta com, aproximadamente, 100 servidores efetivos. É responsável pela implementação da PNAS, pela implementação do sistema descentralizado e participativo da Assistência Social, pela coordenação da Política Nacional do Idoso e, em parceria com os Ministérios Setoriais e a sociedade, por combater a pobreza e a exclusão social no Brasil.

Atualmente a SEAS também assumiu a coordenação do Programa (IDH – 14 Estados) e ainda integra o Programa de Segurança Nacional. Em parceria com Estados e Municípios vem ampliando o Programa de combate ao trabalho penoso e degradante , e a prostituição infanto-juvenil; vem ainda construindo uma política para a juventude e implantando os núcleos de atenção às famílias – NAFs. Além destes trabalhos a SEAS vem prestando cooperação técnica e financeira aos Estados e Municípios para a operacionalização da Política Nacional da Assistência Social e construindo com os Estados uma Agenda Social.

Considera-se como maior desafio para a Assistência Social em parceria com as demais políticas setoriais e com a sociedade a construção de uma rede profissional de assistência, com financiamento adequado para a garantia de serviços de qualidade que possam aprimorar a qualidade de vida dos grupos vulneráveis e um desenvolvimento local integrado de forma a responder aos desafios demográficos, econômicos e sociais do Brasil.

José Paulo Neto é doutor em serviço social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP

Texto produzido para a Capacitação Regional de Conselheiros Estaduais e Municipais de Assistência Social. Agosto/2000

Histórico da Politica de Assistência Social – PDF (baixe)

 

 

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